ПУТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ
ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ РОССИИ:
ТРУДНЫЙ ВЫБОР
Н.Воропай, член-корреспондент РАН,
С.Подковальников, кандидат технических наук
Институт систем энергетики СО РАН, г. Иркутск
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Электроэнергетический потенциал России был в основном создан в период, начиная с 50-х до конца 80-х годов XX века, когда развитие электроэнергетики шло опережающими остальную промышленность темпами. При росте национального дохода за этот период в 6,2 раза производство электроэнергии возросло более, чем в 10 раз.
Установленная мощность электростанций России на 01.01.2000 г. составляла 214,3 млн кВт. На электростанциях ЕЭС России установлено 90 процентов этих мощностей. Выработка электроэнергии в 2000 году в Российской Федерации оценивается в 877 млрд кВт/ч. В установленной мощности электростанций России 68 процентов составляют тепловые электростанции, из которых более половины — ТЭЦ, 21 — ГЭС и 11 — АЭС. При этом ТЭЦ вырабатывают более трети тепловой энергии, производимой в стране в сфере централизованного теплоснабжения.
Электроэнергетика России является важнейшей инфраструктурной отраслью, продолжая обеспечивать экономику и социальную сферу страны электроэнергией и теплом в исключительно сложных социально-экономических условиях. Однако в ходе затяжного экономического кризиса и в результате не всегда продуманных мер, адекватных существующим условиям, по реформированию экономики и электроэнергетики, в отрасли накопились серьезнейшие проблемы, требующие безотлагательного решения. Перечислим основные: крайний недостаток инвестиций; ухудшение эффективности производства электроэнергии и тепла; несовершенство государственного регулирования электроэнергетики; снижение управляемости и эффективности функционирования энергосистем; снижение надежности энергоснабжения потребителей и топливоснабжения электростанций во многих регионах страны; кризисное состояние научно-технического, энергомашиностроительного и строительного комплексов; ухудшение показателей финансовой устойчивости большинства компаний отрасли; отсутствие эффективной системы корпоративного управления.
ИТОГИ И ЭТАПЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ
В результате проведенных реформ электроэнергетика России, за исключением атомной, была приватизирована. На базе крупных тепловых и гидравлических электростанций и системообразующих линий электропередач было создано Российское акционерное общество (РАО) "ЕЭС России". На основе региональных энергосистем были сформированы АО-энерго. Атомные электростанции были включены в состав государственного концерна "Росэнергоатом". В основном был сформирован федеральный оптовый рынок электроэнергии и мощности (ФОРЭМ). Государство получило 52 процента акций РАО "ЕЭС России". Пакеты акций региональных энергосистем государство внесло в уставной капитал РАО "ЕЭС России". 33 процента голосов по федеральному пакету акций передано субъектам РФ.
В 1995 г. совместно РАО "ЕЭС России" и фирмой "Хаглер Байкли" была разработана программа дальнейшего реформирования электроэнергетики, принятая Правительством Российской Федерации. Она предполагала расширение федерального оптового рынка электроэнергии и мощности путем поэтапного вывода на него электростанций с последующим созданием на их базе нескольких крупных генерирующих компаний, конкурирующих на ФОРЭМ. Однако эта программа по ряду причин осталась не реализованной.
В 1997 г. Указом Президента были утверждены основные направления реформирования электроэнергетики, которые практически не отличались от программы РАО "ЕЭС России"–"Хаглер Байкли". В 1999 г. была принята "Программа действий по повышению эффективности работы и дальнейшим преобразованиям в электроэнергетике Российской Федерации". В ней, наряду с формированием генерирующих компаний на базе тепловых и гидравлических станций РАО "ЕЭС России", предлагалось ограничить функции Федеральной энергетической комиссии (ФЭК) и перейти на конкурентное свободное тарифообразование в области генерации электроэнергии. В 2000 г. на основе указанных и других документов РАО был подготовлен проект "Концепции реструктуризации РАО "ЕЭС России". Его суть состояла в разделении конкурентных (генерация и сбыт) и монопольных (передача) видов деятельности в электроэнергетике. Из РАО и АО-энерго выводятся электростанции, на базе которых формируются генерирующие компании. На базе сетей создаются сетевые компании. Кроме того, формируются компании по сбыту электроэнергии. Генерирующие компании конкурируют между собой. В результате тарифы на генерируемую электроэнергию формируются под действием конкуренции и не регулируются государством. В сфере сбыта электроэнергии также происходит конкурентное нерегулируемое тарифообразование. Сетевые компании не конкурируют друг с другом и тарифы на передачу электроэнергии утверждаются государственными регулирующими органами.
Проект Концепции РАО не получил безоговорочного одобрения ни на одном из последующих и довольно многочисленных обсуждений. Наоборот, он приобрел достаточно много оппонентов, как из государственных структур, так и из академической среды. Он несколько раз обсуждался в Правительстве РФ. Затем обсуждение было вынесено на заседание Президиума Госсовета. В результате было принято решение о создании рабочей группы, которая должна рассмотреть альтернативные варианты и подготовить доклад Президенту и Правительству РФ о единой государственной концепции реформирования электроэнергетики. В процесс обсуждения и формирования такой концепции активно включилось Министерство экономики и развития РФ, предложившее свой проект реформирования электроэнергетики. Однако этот проект был очень близок к проекту РАО, так как разрабатывался на его основе. В то же время, такая поддержка, оказанная РАО на высшем государственном уровне, не уменьшила числа оппонентов проекта Концепции. Это показали парламентские слушания по реформированию РАО "ЕЭС России" и особенно заседание трех Отделений (энергетики, экономики и геологии) Российской Академии наук. Так, по итогам заседания указанных Отделений РАН констатировалось, что, по мнению большинства его участников, предложения Минэкономразвития РФ и РАО "ЕЭС России" не могут быть приняты за основу государственной политики реформирования электроэнергетики России.
Мнения оппонентов проекта Концепции Минэкономразвития-РАО основываются на следующем. Во-первых, опыт либерализации экономических отношений в электроэнергетике даже в экономически развитых странах далеко не однозначен, а в странах ближнего зарубежья (тяжелое экономическое положение которых сходно с российским) он отрицателен. Во-вторых, существуют серьезные и обоснованные сомнения в том, что предлагаемое в данном проекте концепции широкомасштабное и ускоренное внедрение рыночных механизмов приведет к декларируемым положительным результатам.
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
С конца 80-х годов процессы реформирования электроэнергетического сектора, связанные с демонополизацией структуры отрасли и либерализацией экономических отношений, идут в различных странах. Анализ опыта реформирования электроэнергетики стран дальнего зарубежья показывает, что во-первых, высокая степень дерегулирования рынков электроэнергии может привести к значительным неконтролируемым колебаниям тарифов, их росту и в итоге к дестабилизации всей системы электроснабжения. Так, в Калифорнии, идущей по пути максимального дерегулирования электроэнергетики, была проведена вертикальная дезинтеграция энергокомпаний и организованы оптовый и розничный рынки электроэнергии. Причем, на оптовом рынке предполагалось свободное конкурентное тарифообразование, а на розничном рынке энергетической комиссией был установлен потолок тарифов для потребителей. До начала реструктуризации энергокомпании Калифорнии имели 30-процентный резерв мощностей. Однако после проведения реформ генерирующие компании решили вывести из эксплуатации 11 млн кВт мощностей для профилактических ремонтов. В итоге резерв уменьшился практически до нуля и в период прохождения летнего максимума нагрузки 2000 г. нерегулируемые тарифы на электроэнергию на оптовом рынке возросли в несколько десятков раз. На розничном рынке тарифы не могли быть подняты выше установленного потолка и оказались ниже тарифов оптового рынка. В результате независимый коммерческий оператор рынка нес потери, составляющие в сутки от 50 до 100 млн дол. Эти потери покрывались из бюджета. Таким образом, сверхприбыли нескольких энергокомпаний были обеспечены за счет налогоплательщиков.
Во-вторых, в рыночной электроэнергетике текущие цели энергокомпаний превалируют над долгосрочными, что приводит к снижению объема инвестиций в развитие мощностей вследствие роста финансовых рисков и даже сокращению затрат на поддержание оборудования в работоспособном состоянии. Так, в конкурентной борьбе за рынок электроэнергии иностранные собственники английских распределительных сетей избрали путь снижения тарифов за счет отказа от работ по обеспечению работоспособности оборудования.
В-третьих, эволюционное реформирование со сдерживанием свободной конкуренции путем государственного регулирования (которому следуют Германия, Китай, Япония) приводит к меньшим издержкам по сравнению с радикальной демонополизацией и либерализацией (Англия, Норвегия, Новая Зеландия, Калифорния, США).
В-четвертых, процессам реформирования в электроэнергетике должна предшествовать соответствующая нормативно-правовая база, хотя, как показывает калифорнийский опыт, и эти меры не всегда позволяют избежать негативных эффектов.
Анализ результатов реформирования электроэнергетики стран ближнего зарубежья (Украины, Казахстана, Грузии и Армении) приводит к следующим выводам.
В силу неразвитости фондовых рынков и недостаточной капитализации, основные фонды энергокомпаний продавались по заниженной в десятки раз стоимости. Так, энергообъединение "Алматыэнерго" было продано бельгийской компании "Трактебель" по цене 10 долларов за 1 киловатт установленной мощности электростанций.
При вертикальной дезинтеграции энергокомпаний по видам бизнеса и в условиях неплатежей плата за электроэнергию, собираемая с потребителей, в основном сосредотачивается в сбытовых компаниях и не доходит до генерирующих компаний. В результате, на Украине, где было проведено реформирование электроэнергетики по английской модели, в 1999 г. из-за отсутствия средств на закупку ядерного топлива 5 из 14 атомных энергоблоков простаивали. Вследствие этого происходило массовое отключение потребителей, а частота электрического тока временами снижалась до отметки 49,2 Гц.
Новые собственники, требуя значительного повышения тарифов на электроэнергию для увеличения рентабельности (прибыльности) своей деятельности, как правило, не только не осуществляют необходимое финансирование развития энергокомпаний, но даже не всегда тратят деньги на капитальный ремонт.
В некоторых случаях новые собственники энергокомпаний (как правило, это иностранные компании) используют полученные возможности для оказания жесткого экономического давления на местные промышленные предприятия — потребителей электроэнергии. Так, после приватизации американской энергетической корпорацией АЕС крупнейших электростанций Казахстана, часть их мощностей была выведена из эксплуатации. В результате искусственно созданного дефицита электроэнергии ряд крупных промышленных предприятий страны обанкротились и были проданы по очень низкой стоимости европейским и американским концернам. После проведения продаж выведенные ранее энергетические мощности были вновь запущены.
УСЛОВИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ
ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ РОССИИ
Свободное ценообразование в электроэнергетике приведет к резкому росту тарифов на энергию. Однако в экономике, находящейся в кризисном состоянии, возможности адаптации к такому изменению энерготарифов существенно ограничены. Технические и технологические особенности электроэнергетики как физико-технической системы, региональная специфика структуры генерирующих мощностей и электрических сетей также требуют адекватного учета при либерализации экономических отношений в отрасли. Эти экономические и технические условия накладывают достаточно жесткие ограничения на темпы и масштабы внедрения рыночных механизмов в электроэнергетике России.
Топливные отрасли оказывают определяющее влияние на формирование топливного баланса и производственной структуры электроэнергетики страны, а также на динамику изменения тарифов на электроэнергию и тепло. В свою очередь, цены на топливо для электростанций определяются государственной политикой по реформированию топливных отраслей и регулированию этих цен на внутренних рынках. В связи с этим необходимо согласование процессов реформирования электроэнергетики и других отраслей ТЭКа с отслеживанием и корректировкой их взаимовлияния. На процессы реформирования электроэнергетики также оказывают влияние особенности и внешние связи атомной энергетики, гидроэнергетики, теплового хозяйства, коммунальной энергетики и крупных потребителей.
Устойчивое функционирование и развитие электроэнергетики и успешное ее реформирование требует возрождения энергомашиностроения и электротехнической промышленности, энергостроительного комплекса, системы научно-исследовательских и проектных институтов энергетического профиля и организации необходимой подготовки специалистов в вузах.
Таким образом, реформирование электроэнергетики является сложным, комплексным и долговременным процессом, не сводящимся только к изменениям отраслевой структуры и отношений собственности, а затрагивающим также смежные отрасли экономики, научно-технический комплекс и даже систему образования.
ВАРИАНТЫ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ
ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ РОССИИ
В настоящее время имеется 11 основных вариантов реформирования электроэнергетики России, проработанных с различной детализацией и представленных в рабочую группу Президиума Госсовета РФ: Минэкономразвития, РАО "ЕЭС России", Института систем энергетики им. Л.А.Мелентьева (ИСЭМ) СО РАН, Национального инвестиционного совета, Минэнерго, Минатома, А.Кузовкина, компании "Русский Алюминий", членов рабочей группы, представленной Г.Лебедевым, группы миноритарных акционеров РАО "ЕЭС России", Ассоциации развития энергетики России.
По ряду вопросов у авторов предложенных вариантов нет разногласий. Однако принципиально мнения авторов кардинально различаются. Исходя из этих различий, варианты можно разделить на две группы. В первой группе, в которую входят варианты Минэкономразвития, РАО "ЕЭС России" и представленный Г.Лебедевым, предлагается проведение радикальных реформ в течение достаточно короткого периода времени, включая структурную дезинтеграцию АО-энерго и введение конкурентных цен на генерацию и сбыт. Во второй группе, куда входят все остальные варианты (3–8,10,11), предлагается эволюционный процесс реформирования с сохранением вертикально-интегрированных энергокомпаний и государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию.
ВАРИАНТ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ИСЭМ
Институтом систем энергетики СО РАН был предложен собственный вариант основных положений концепции реформирования электроэнергетики. Он был сформирован с учитом современного состояния электроэнергетики, итогов проведенных этапов реформирования, учитывался зарубежный опыт; более того — особая инфраструктурная роль отрасли в экономике и социальной сфере и общегосударственных интересов национальной и энергетической безопасности. В варианте ИСЭМ не отрицается использование рыночных механизмов в сочетании с государственным регулированием, однако ускоренное и широкомасштабное внедрение дерегулирования и либерализации экономических отношений в электроэнергетике в современных условиях признается необоснованным.
В качестве основной цели реформирования принимается обеспечение устойчивого функционирования и развития экономики страны и социальной сферы. Исходя из этого, ключевой задачей реформирования является сохранение и развитие электроэнергетического комплекса России на базе прогрессивных технологий для надежного, экономически и экологически эффективного обеспечения потребностей национальной экономики и населения в электрической и тепловой энергии.
Формулируются следующие базовые принципы реформирования электроэнергетики страны:
— рассмотрение электроэнергетики прежде всего как инфраструктурной отрасли, обеспечивающей функционирование и развитие экономики и социальной сферы, а уж затем как области бизнеса;
— постепенность и этапность реформирования электроэнергетики с отказом от резких реформирующих воздействий и учетом сложившихся условий и имеющихся возможностей, с детальным отслеживанием реакции экономики и социальной сферы на каждый этап преобразований;
— обеспечение национальной, в том числе энергетической безопасности страны;
— рациональное сочетание государственного регулирования и рыночных механизмов с разработкой необходимой правовой базы для обеспечения функционирования и развития электроэнергетики;
— равноценный учет интересов всех участвующих субъектов, включая производителей и потребителей электроэнергии и тепла, смежные отрасли топливно-энергетического комплекса и энергомашиностроения, население, регионы, акционеров, собственников, инвесторов и др.;
— ведущая роль государства на всех этапах реформирования электроэнергетики;
— адекватный учет экономических, региональных и других факторов при выборе моделей реформирования и определении сроков и темпов их внедрения;
— необходимость коренного повышения эффективности процессов энергопотребления во всех отраслях национального хозяйства России.
Общая направленность предложенного варианта концепции реализуется в следующих основных направлениях реформирования электроэнергетики: а) структурное реформирование отрасли; б) реформирование рынков электроэнергии; в) совершенствование роли государства в управлении электроэнергетикой; г) совершенствование системы и механизмов инвестирования и развития отрасли; д) совершенствование системы регулирования и формирования тарифов на электрическую и тепловую энергию; е) формирование нормативно-правового обеспечения реформирования, функционирования и развития отрасли; ж) совершенствование системы корпоративного управления энергокомпаниями; з) стимулирование энергосбережения и управление спросом на энергию; и) реформирование теплового хозяйства.
В апреле рабочей группой Президиума Госсовета РФ подготовлен доклад о единой государственной концепции реформирования электроэнергетики России. На основе этого доклада Президентом и Правительством РФ будет приниматься решение о путях реформирования электроэнергетики страны. Хочется надеяться, что доклад и принятое решение послужат надежной основой для дальнейших шагов по восстановлению, модернизации и развитию электроэнергетического комплекса страны и будут соответствовать общегосударственным стратегическим интересам России.