НЕДРА В ЗАКОНЕ

С осени прошлого года в СМИ обсуждаются предстоящие изменения Закона «О недрах» — особенно активно после того, как Президент РФ в своем бюджетном послании назвал этот закон в числе первоочередных мер. Собственно, и выполнение поставленной Президентом РФ перед страной задачи — удвоить к 2010 году ВВП — тоже напрямую зависит от недр. О современных перипетиях работы над законом — этот обзор (о предыдущих — в НВС № 34 за 2002 г.).

Наталья Притвиц

Ожидается оживление геологоразведки

Для начала — выдержки из открытого письма членов Общего собрания Президенту страны (почти трехлетней давности).

«В Советском Союзе была создана эффективная государственная система по изучению геологического строения недр, глубинного строения Земли, поисков и разведки месторождений полезных ископаемых, их эксплуатации и в итоге получения конечных продуктов… С 1991 г. и поныне ситуация кардинально ухудшилась. За эти годы была разрушена государственная система обеспечения сырьевой безопасности страны, прекращены полномасштабные геологические исследования, до минимума был сведен прирост запасов твердых полезных ископаемых и не открыто ни одного месторождения. Многие месторождения оказались под контролем иностранных компаний, которых, кроме получения ежеминутной выгоды, ничего не интересует… Мы обращаемся к Вам с просьбой принять быстрые и энергичные меры по нормализации обстановки в сфере изучения геологического строения территории страны и прилегающих морских и океанических пространств, расширению фронта работ по восполнению минерально-сырьевой базы России» (ЛГ 5.06.2002).

Прямого ответа ученые не получили. Но скоро в СМИ замелькали тревожные статьи о сокращении количества разведанных запасов. Так, новый министр природных ресурсов Ю. Трутнев обнародовал данные по срокам полного исчерпания рентабельных эксплуатационных запасов отдельных полезных ископаемых. Так, рассыпное золото иссякнет уже в 2011 году, а нефть, уран, медь и коренное золото — в 2015-м. В то же время специфика геологической подготовки месторождений такова, что если пауза в воспроизводстве минерального сырья продолжится, то впоследствии никакими финансовыми вложениями не удастся решить проблему дефицита полезных ископаемых (ПГ 26.02).

Еще цитата: «Знаете, сколько наши конкуренты — страны, торгующие нефтью, отводят на научные и геофизические исследования? 35 процентов от себестоимости добытой нефти. А сколько у нас? Об этом специалисты говорят только шепотом: 0,0002 процента. Стыдно» (ПГ 11.11).

В ноябре 2004 г. Правительство РФ на своем заседании приняло за основу так называемый перспективный вариант долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ. Принятие этого варианта позволит обеспечить равновесие между добычей ископаемых и их приростом, считает глава Министерства природных ресурсов (ИГ № 43).

Каково состояние дел с запасами, в частности, по нефти, сегодня? Академик  А. Конторович считает: «На находящихся в разработке месторождениях, открытых еще до 1991 года, мы можем наращивать добычу нефти до 2010-2013 годов. Затем начнется падение добычи, поскольку с 1994 года объемы добычи нефти и газа опережают прирост запасов.

В последние два года Министерство природных ресурсов сделало многое, чтобы переломить сложившуюся ситуацию. Однако в один год, пусть даже путем значительных инвестиций, эту проблему решить нельзя. Сегодня в геологоразведке возникла реальная кадровая проблема. Из-за отсутствия финансирования в последние 15 лет многие предприятия прекратили работу, и сейчас наблюдается острый дефицит квалифицированных геологов и геофизиков. Я уже не говорю о том, что отечественное производство бурового и геофизического оборудования умерло. Сегодня мы уже перешли на импортное оборудование«(КС № 11).

Что касается будущих геологов, то лучик света на общем мрачном фоне — информация о XXXI Сибирской олимпиаде школьников по геологии, прошедшей в Новосибирске (НВС № 13).

Проект Закона «о недрах»
на 17 марта 2005 г.

17 марта кабинет министров одобрил проект нового закона «О недрах». Официальные материалы об этом пресс-службы Правительства РФ опубликованы в НВС № 12. Существующее с 1992 г. законодательство не устраивало ни государство, ни инвесторов. Государство не имело реальных рычагов, обеспечивающих государственные интересы при разработке месторождений. Инвесторы же были недовольны рисками при нарушении лицензионных соглашений. (В законодательстве определено, что лицензии могут изыматься за нарушение, но степень нарушения не определена и позволяет чиновникам трактовать его, как захочется).

Основные нововведения. Конкурсы на разработку месторождений отменяются, единственным способом получения участка с полезными ископаемыми для компаний станет аукцион. Эта мера вводится, чтобы исключить возможности для произвола чиновников, распределяющих участки недр в ходе специальных конкурсов. Пример — громкий скандал в 2001 г., когда конкурс на право разработки месторождения Вал Гамбурцева в Ненецком АО выиграла компания «Северная нефть», предложившая за лицензию 7 млн. долларов, в то время как ЛУКОЙЛ и еще две компании предлагали по 100-140 млн. долларов (Ъ 9.02).

Недавний пример небезупречности аукционов. Российское агентство по недропользованию издало приказ о переносе запланированного аукциона по продаже права недропользования участка угольного месторождения «Урегольский Северный», так как получило предостережение прокуратуры, посчитавшей, что в результате аукциона могут быть нарушены права коренного населения, проживающего рядом с участком. Прокуратура настаивает на замене аукциона конкурсом, который бы позволил учесть права обитателей этой территории. Эту точку зрения разделяет общественная ассоциация «Шория» (Ъ 7.04).

Но главное нововведение в следующем: право осуществления недропользования будет предоставлено только гражданам России и юридическим лицам, созданным в соответствии с законодательством нашей страны. Аргументы министра Ю. Трутнева: «Это приведет к необходимости регистрации иностранными компаниями своих дочерних структур в России в соответствии с российским законодательством».

6 апреля Минприроды России откровенно призналось, что отменило аукционы по нескольким крупным месторождениям по просьбе «Роснефти», чтобы не допустить к ним иностранные компании, в том числе ТНК-ВР. Чиновники разводят руками и говорят, что не знают, как законодательно прописать ограничения для иностранцев. А эксперты предупреждают, что затянувшаяся пауза способна погубить нефтяную отрасль (И 8.04).

МПР предлагает не допускать иностранных инвесторов к аукционам на право разработки стратегических месторождений. По мнению министра Ю. Трутнева, отечественный инвестиционный спрос на разработку стратегических месторождений вполне достаточный. И еще: «Почему Россия должна уважать себя меньше, чем США, где подобное ограничение действует уже давно» (РГ 18.03).

Однако нет правил без исключений. Огромные запасы углеводородов сосредоточены в морских месторождениях. Особенно ими богат Северный Ледовитый океан. Это единственный регион на планете, где уже открыты и еще будут открываться месторождения-гиганты. Как заявил Ю. Трутнев, российские акватории будут осваиваться только при участии иностранцев, потому что российским компаниям такие проекты в одиночку не осилить. У западных гигантов, ранее разочарованных в России, теперь появилась надежда (И 28.02, Ъ 29.03). В частности, зарубежные компании проявляют большой интерес к Штокмановскому газоконденсатному месторождению на арктическом морском шельфе (ПГ 14.10). Геологическому изучению и промышленному освоению континентального шельфа была посвящена недавняя коллегия Министерства природных ресурсов (Т 1.04).

Шаги, предпринятые и предлагаемые

Один из первых шагов по изменению Закона «О недрах», который сделан в августе 2003 г. вскоре после назначения министром природных ресурсов Ю. Трутнева, когда Госдума приняла поправки, корректирующие базовый принцип «двух ключей». С этого времени лицензии на недропользование выдаются исключительно Министерством природных ресурсов. «Мы ни в коем случае не хотим нарушать конституционные права регионов, однако нынешняя система предоставляет им возможности для шантажа», — сказал тогда министр. Но те, кто в этой отрасли не первый день, диву давались. Ведь младенцу ясно, что с одним чиновником всегда справиться куда проще, чем с двумя (ПГ 11.11). Соответственно, почти все доходы от добычи минерального сырья ориентированы на федеральный бюджет. Правда, по новой редакции Закона поучаствовать в распределении прав пользования недрами смогут и регионы. Им достанутся такие полезные ископаемые, как глина, песок, щебень и т.п. (Ъ 18.03).

Продолжают поступать предложения по корректировке одобренного 17 марта проекта нового Закона. Так, спикер Совета Федерации  С. Миронов очень настоятельно просил МПР восстановить принцип «двух ключей», вернув регионам полномочия по владению, пользованию и распоряжению участками недр вместе с федеральными органами власти. Сенаторы включили это предложение в принятые рекомендации правительству по переработке проекта (НГ 10.03). («Разве это справедливо: доходы с добычи — федералам, а проблемы экологии — регионам?» ПГ 11.11.04).

Глава Минэкономразвития  Г. Греф считает необходимым ввести дифференциацию налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). «В противном случае есть реальный риск сократить добычу на месторождениях, уровень выработки которых превышает 80 %, а это может вызвать не только сокращение добычи, но и социальную напряженность» (НГ 18.03).

Бывший первый заместитель председателя Комитета Госдумы по природным ресурсам и природопользованию, а ныне аудитор Счетной палаты А. Беляков считает: «Только государство должно вести стратегическую геологоразведку. Бизнес не заинтересован в этой работе, а если возьмется за нее, то никто не может дать гарантию, что результаты разведки, которые будут обнародованы, соответствуют истине.

Еще одно его предложение — «немедленно создавать федеральную программу (которая должна поощряться государством, в том числе и материально), чтобы резко увеличить глубину переработки сырья. И еще одну федеральную программу — по переработке отходов сырья. Например, в некоторых отвалах при сегодняшних технологиях добычи содержится до 20-30 процентов добротного сырья. Его надо только взять и пустить снова в переработку» (ПГ 25.03). Председатель правления Фонда развития России, советник Председателя СФ ФС РФ, доктор экономических наук Е. Гринев предлагает повысить эффективность использования природных ресурсов за счет создания в России общегосударственного механизма учета, оценки и регулирования обращения природных ресурсов. Механизм этот состоит из трех главных составляющих: Банка природных ресурсов, Биржи природных ресурсов и Информационной системы мониторинга природных ресурсов»(ПГ 1.03).

Хотя одна из статей о проекте нового Закона «О недрах» называется «Михаил Фрадков одобрил национализацию недр» (Ъ 18.03), на днях появилось сообщение, что советник Президента  А. Илларионов, выступая на конференции Высшей школы по экономике, внезапно предложил провести приватизацию газовой и нефтяной отраслей… (И 7.04).

Все перечисленное (а это, понятно, далеко не все, что можно встретить в СМИ, а сколько еще остается за их рамками) свидетельствует о том, что дальнейшие дебаты о Законе «О недрах» будут если не затяжными, то уж точно жаркими.

Принятые сокращения: И — «Известия»; ИГ — «Инженерная газета»; КС — «Континент Сибирь»; ЛГ — «Литературная газета»; НВС — «Наука в Сибири»; НГ — «Независимая газета»; ПГ — «Парламентская газета»; РГ — «Российская газета»; Т — «Труд»; Ъ — «Коммерсант».

стр. 14